【核心提示】2013年是“巴厘路线图”谈判成果落实执行的第一年，发展中国家希望华沙会议能细化“巴厘路线图”谈判建立的资金、适应、技术等机制，使之能正常运行。所谓“启后”是指2013年是德班平台密集谈判的第一年，国际社会对于如何规划2013年后国际气候谈判，实现2015年签署一份新的气候协议的预期逐渐增强。
2013年11月在波兰召开的华沙气候大会是《联合国气候变化框架公约》第19次缔约方大会，是一次承前启后的会议。所谓“承前”是指2012年国际气候谈判多哈会议结束了始于2007年的“巴厘路线图”谈判授权。2013年是“巴厘路线图”谈判成果落实执行的第一年，发展中国家希望华沙会议能细化“巴厘路线图”谈判建立的资金、适应、技术等机制，使之能正常运行。所谓“启后”是指2013年是德班平台密集谈判的第一年，国际社会对于如何规划2013年后国际气候谈判，实现2015年签署一份新的气候协议的预期逐渐增强。
关键问题分歧尚存
在一些关键问题的谈判中，各国间尚存一定分歧。第一，关于如何理解、解释“共同但有区别的责任”原则，我国等部分发展中国家认为，《京都议定书》是对“共同但有区别的责任”原则的体现，即发达国家实现总量减排，并向发展中国家提供资金和技术援助，帮助发展中国家提高适应气候变化的能力；发展中国家消除贫困保持经济发展是首要任务，应该根据各国能力，开展减少温室气体排放的行动。发达国家缔约方则提出随着全球经济发展，需要动态理解“共同但有区别的责任”原则，希望发展中国家承担更多减排责任。缔约方在“共同但有区别的责任”原则的理解上尚存较大分歧，如何在德班平台下定义“共同但有区别的责任”原则，以及这一原则如何指导谈判进程，将是德班平台谈判需要解决的关键问题。
第二，在减排模式和目标上，各方意见也不尽相同。减排问题是国际气候协议的核心问题，从某种角度看，未来国际气候协议实质上就是全球协同减排的制度安排。欧盟、小岛屿国家联盟希望设定具有雄心的全球减排目标，实施国家排放总量减排目标，并以国际法、国内法的形式，保障目标实现；美国等伞形国家则倾向于各国基于自身条件提出减排目标，建立相关机制对目标实施情况开展审评，督促实现减排目标。发展中国家通过多年实践，已经认识到在当前技术水平下，发展就意味着增排，因此，更能接受各国根据自身条件自己提出减排目标的方案，并且重申各国减排目标应遵循公约原则，区分发达和发展中国家的历史责任，确定不同类型和程度的减排目标，以保障发展中国家未来发展空间。
第三个存在争议的问题是资金来源及治理。发展中国家在“巴厘路线图”谈判中所做出的减排行动目标承诺多是以发达国家提供资金支持为条件而提出的。因此，发展中国家希望就未来国际合作中资金来源、资金规模以及资金使用等问题开展深入讨论，并实现发达国家对发展中国家的资金援助。发达国家不愿在资金问题上开展深入探讨，一方面逃避供资义务，一方面提出一些所谓的创新机制，意图将发展中国家也纳入资金来源体系，以减轻发达国家供资义务。不仅如此，发达国家利用部分发展中国家缔约方渴望得到资金援助的诉求，分化发展中国家谈判立场。鼓励一些发展中国家接受其关于创新资金来源机制的提议，导致发展中国家内部在资金问题上协调困难。
第四是未来协议法律形式问题。未来气候协议的法律形式问题是近年来国际社会争论焦点问题之一。欧盟、小岛屿国家联盟等部分缔约方希望推动达成一个对缔约方具有法律约束力的协议文件，部分发展中国家因无法预知2020年后社会经济发展状况，也无法预判未来协议的内容表述，不赞成在现阶段尚存太多不确定性的时候预先决定协议法律形式。美国因为国内立法难度大，对法律约束力的提法也比较谨慎。
“承前”进展不足 “启后”相对明确
经过两周的艰苦谈判，华沙会议没能摆脱以往缔约方大会的惯例：无法如期结束。在谈判代表身心疲惫之时寻求妥协，形成大会决议。从大会最后成果来看，“承前”进展不足，“启后”相对明确。
华沙会议在完善“巴厘路线图”谈判成果，即实现资金、技术、适应等机制的细化、可操作化等方面，没有取得太多实质进展；对于小岛屿国家强烈要求建立的“损失损害”相关机制目前也仅是放在坎昆适应机制下，功能相对弱化；在资金来源、知识产权、应对措施、能力建设等发展中国家非常关注的问题上没有取得共识而无法形成决议；相比“巴厘路线图”谈判成果落实乏力，华沙会议在德班平台未来谈判规划方面取得了比较明确的成果，确立了德班平台谈判的主要要素即减缓、适应、资金、技术、透明度和能力建设等；要求各方按照2014年谈判确定的信息格式于2015年提出2020年后相关目标或工作安排，并于2014年底形成谈判案文，以期2015年完成新协议的谈判。
应该说，华沙会议向达成2015协议迈出了实质性的步伐，为今后的谈判奠定了时间框架基础。但华沙会议在一些关键问题上并没有取得共识，这些分歧都将成为后续谈判的阻碍和挑战。
（作者单位：中国社会科学院城市发展与环境研究所；作者系华沙气候大会中国代表团谈判代表）
