原文发表于《欧洲研究》2013年第3期，第64-84页，本文为作者在吉林大学2013年10月11-13日主办的“欧洲经济复苏与持续发展学术研讨会”所做主题报告发言稿。
欧洲银行单一监管机制的正式出台，令人不禁要问，这是欧盟旧有银行监管模式的继续完善？还是意味着欧盟银行监管理念与模式的转型？如果是转型，这一变化背后的动因是什么？与旧有监管体系相比，新的监管体系又有何特点？
1．欧债危机前欧洲银行业的一体化进程
要回答这些问题，首先须梳理欧盟旧有的银行监管体系；而这一体系的形成，又与欧盟银行业市场的一体化进程有着千丝万缕的关系。而欧盟国家（英国除外）的金融体系为银行导向性（bank-oriented），故欧共体/欧盟金融一体化政策从一开始就主要面对银行系统。为促进区域内银行业一体化进程，欧共体/欧盟依次采取了以下几个方面的措施：
（1）消除准入障碍
针对当时存在的各国银行业准入限制，欧共体在区域内部贯彻银行业国民待遇原则。
（2） 协调监管规则
市场准入障碍取消后，鉴于成员国之间监管模式的差异不可能一蹴而就地消除，欧共体采取“最低限度协调”策略，以最大限度地减少银行业一体化推进的阻力。
（3） 确定监管权限
赋予银行母国以审慎监管，东道国商业行为监管的权力，也为欧共体/欧盟银行的混业经营铺平了道路。[1]
（4） 破除监管与市场壁垒
在银行业相关各类机构之间的关系逐渐理清之后，欧共体/欧盟便着手破除监管与市场壁垒，以促进区域内部资本自由的流动与银行跨境金融服务的提供。
在一系列的各类措施推动下，欧盟（尤其是欧元区）内部银行业一体化程度不断加深，
（1）基于价格的指标（price-based indicators）
欧债危机爆发前，欧盟银行批发业务领域，如银行同业拆借、政府债券、投资银行业务和各类金融生市场已达到高度一体化：货币市场与政府债券（尤其是欧元区国家）收益率已几乎完全趋同；企业债券的收益率也更多受各类普遍因素，而基本上不受所在国环境的影响。零售银行业务虽然受制于各种因素而一体化进程相对较慢，但是利率差异不断收敛的趋势却也相当明显。
（2） 基于数量的指标（quantity-based indicators）
银行业一体化也意味着信贷机构各类跨境业务活动的增加。1995年-2006年，欧盟银行业平均跨境渗透指数从11%上升至19%。欧盟30家最大的银行中，“欧洲银行”的数量从2000年的7个增加至2005年的11个，而“国内银行”和“全球银行”则分别加少2家。与此同时，欧盟银行跨境合并与收购引人注目。
作为经济一体化的重要组成部分，欧盟金融业在欧共体/欧盟的推动下一体化程度不断加深。呈现出较高的一体化水平。
2．欧债危机前欧盟银行业监管体系
欧共体/欧盟推动银行业一体化进程的各项政策，本身就是监管体系基于银行业不同的一体化水平阶段的调整与建设，其核心理念为“最低标准与相互承认下的母国控制”原则，在这一原则指导下，欧债危机前欧盟银行监管体系呈现以下特征：
（1）各自为阵的监管结构
在这一体系下，银行监管权力被保留于成员国层面，即母国负责（宏观与微观）审慎监管，而东道国负责商业行为监管。
（2）各不相同的监管模式与规则
因为不同的发展路径，欧盟各国内部金融监管模式各不相同，截至2006年，仍然沿用传统分业监管模式的欧盟国家有9个，改用功能监管和统一监管模式的国家分别有4个和14个（表1）。除此之外，在“最低限度协调的母国控制”原则指导下，各国监管规则和实践亦差异巨大。
（3）监管合作与协调体系
欧盟成员国间的银行监管合作与协调也随之出现。主要有两种表现形式，即一方面通过签订双边或多边谅解备忘录，另一方面则在欧共体/欧盟层面建立各类委员会。 在欧债危机爆发前，欧盟进行银行监管合作与协调的主要工具为莱姆法路西框架（Lamfalussy Framework）。
欧债危机爆发之前，欧共体/欧盟的银行监管体系遵循“最低标准与相互承认下的母国控制”原则，基本不触碰既有的银行监管体系，以尽早和尽快推动欧盟银行业的一体化进程。在这一原则指导下，欧盟银行监管体系呈离散特征，即成员国各自为阵，且各国监管模式与规则各不相同，而为应对一体化带来的挑战，欧盟则尝试设立一系列机构与框架，以实现监管的有效协调与合作。
3．欧债危机与旧有监管体系困境
随着银行业一体化进程的深入，特别是欧元的引入，欧盟各国金融市场之间的关联性持续增强，欧盟金融市场的脆弱性不断增大，呼吁在欧盟层面建立银行业单一监管机构，以维护金融市场稳定的声音开始出现，但欧盟认为，各成员国现有的不同银行监管模式与规则，是长期发展过程中所逐渐形成，充分符合各国国情，与欧盟层面的单一监管机制相比，这一离散的监管体系可对各国银行进行更有效和灵活的监管；至于一体化深入带来的金融市场稳定与危机管理等问题，可通过成员国的审慎监管，以及各成员国在莱姆法路西框架下的进一步协调与合作来实现；且银行监管涉及成员国主权，已超出单纯的经济议题范畴；目前的银行监管体系可被称之为“政治上最优”（politisches Optimum）。然而,在欧债危机的冲击下，这一认识被完全颠覆
欧债危机表明，在欧盟银行业高度一体化的背景下，遵循“母国控制”原则、离散的欧盟银行监管体系无法有效地维护欧盟金融市场的稳定。这是因为：
第一，欧盟银行业不断深入的一体化加剧了银行机构之间的竞争，在“母国控制”的离散监管体系下，各成员国为增强本国金融行业的竞争力，争相放松对本国银行的监管，为欧债危机的爆发埋下了祸根。
第二，基于高度一体化的欧盟金融市场，跨国银行可在欧盟层面进行决策与活动，而在离散的监管体系下，各国只能在国家层面实施监管行动，这给予跨国银行利用各国监管规则与实践的不同来规避监管以获取最大收益的可能。
第三，欧盟银行业高度一体化导致金融市场关联性不断增强，而在离散的监管体系下，缺乏对整个区域金融稳定负责的监管机关，各成员国监管机关只关注本国金融机构与金融市场的安全，这并不必然会导致金融市场的稳定，容易陷入集体行动的困境。
第四，银行业一体化背景下，一方面整个欧盟金融市场稳定具有系统重要性的跨国银行不断涌现，增大凭一国之力解决危机的难度。
第五，莱姆法路西框架下的合作与协调被证明无法解决上述问题，这一框架并无法消除各成员国监管规则及其实践的巨大差异性，加上成员国握有实质性的银行监管权，而在欧盟层面又缺乏具有强制效力的协调机构，很难实现协调与合作的有效性与高效性，特别是当成员国之间或者成员国与欧盟整体利益发生冲突时。[2]
综上所述，在欧盟银行业高度一体化的背景下，“母国控制”原则下离散的银行监管体系无法确保欧盟金融体系稳定，甚至还增添金融市场风险，在危机爆发后又难以实现及时高效的危机管理，这些问题在欧债危机中得到充分体现。欧盟的银行监管面临“三元悖论”，即稳定的金融体系、一体化的金融体系和成员国负责金融监管三者无法同时兼得。在银行业高度一体化已成现实的情况下，欧盟要不就继续坚持“政治上”正确，由成员国保留银行监管权，而不顾金融市场动荡的风险；要不就改变治理模式，让各国上交银行监管权，建立区域单一监管机制，以维护金融体系稳定。
4．欧盟银行监管体系的转型与创新
在危机推动下，欧盟银行监管的理念与模式发生了根本转变，即不再拘泥于成员国的银行监管权去留，而侧重于维护金融体系稳定，即从“母国控制”原则转向“审慎监管”原则
其主要的思路为：
（1）制定更具操作性与强制性的单一监管规则，以实现成员国监管规则最大限度的趋同，从而进行更好的协调与合作；
2009年，欧盟决定在莱姆法路西框架第三层次相关机构的基础上成立三个金融监管局与一个指导委员会，和各国监管机关一起构成欧洲金融监管者体系（ESFS）,其主要负责制定相关行业统一的监管规则,如银行业单一行为手册（Single Rulebook），并协调各国监管行动。
（2）设立具有实际监管权力的单一银行监管机构，实施宏观审慎监管，以维护金融体系稳定。
这一机制由欧洲央行和各参与国监管机构组成，覆盖欧元区所有银行，履行审慎监管职权，以维护欧盟/欧元区金融体系稳定，欧洲央行原则上具有对参与这一机制的欧盟成员国所有信贷机构的审慎监管权力。
在这一机制下，各成员国事实上已将银行监管权上交欧盟层面，旧有的离散监管体系分崩离析，关注金融体系稳定的银行监管体系就此确立。在银行业高度一体化的背景下，欧盟放弃了成员国的银行监管权（即“母国控制”原则）而选择维护金融体系稳定（“审慎监管”原则），这是欧盟金融监管理念与模式的巨大转变。
欧洲央行是这一机制的核心，与其他机构相比，其拥有足够的技术手段（例如基于货币政策的信息收集以及流动性用于危机管理）以履行监管职能；同时，欧洲央行自建立以来，通过下属的银行业监管委员会在银行监管和维护金融市场稳定方面积累了丰富的经验与专业知识，并且还是巴塞尔银行业监管委员会的观察员；另外，《欧洲联盟运行条约》第127条第6款为欧洲央行实施审慎监管提供了法律依据。
避免金融监管职能与货币政策职能相冲突，欧洲央行内部将成立一专门监管委员会。
同时，由于欧盟特殊的政治架构，欧盟新的银行监管体系不同于既有的金融监管模式：对于具有系统重要性，可能引发金融振荡的大型信贷机构，新的银行监管体系采用功能模式（欧洲央行负责宏观与微观审慎监管，成员国负责商业行为监管），以便迅速有效地维护金融市场稳定；而对于中小型信贷机构，则采用统一模式（欧洲央行负责宏观审慎监管，而微观审慎与商业行为监管交由成员国负责），以更灵活的保证信贷机构安全和维护银行客户利益，这无疑是金融监管模式本身的巨大创新。
5．结论与展望
在欧盟银行导向性的金融体系中，银行业占据着举足轻重的地位，对银行监管的成败关乎金融市场的稳定。欧盟秉行的“最低标准与相互承认下的母国控制”原则，一方面极大地推动了欧盟银行业一体化的进程，但另一方面也为离散的银行监管体系奠定了基础。随着银行业一体化进程的深入，欧盟信贷机构间的关联性持续增大，金融市场稳定的风险日益凸显，欧盟银行监管受到“三元悖论”严重挑战，即稳定的金融体系、一体化的金融体系和成员国负责金融监管三者无法同时兼得。在银行业高度一体化已成现实的情况下，欧盟需要在成员国继续保留银行监管权与维护金融体系稳定之间做出选择。
在欧债危机的推动下，欧盟银行业监管理念与模式发生了从“母国控制”原则到“审慎监管”原则的根本转变，成员国向欧盟层面上交银行监管权，以维护金融体系稳定，而在欧盟特有的政治架构下，欧洲银行单一监管机制则创造性地借鉴了既有金融监管模式的长处，以兼顾金融体系的稳定与效率。欧洲的一体化进程，不断激发欧洲人的创新意识与行动，这一点在此再次得到印证。
欧洲银行单一监管机制落地后，为欧洲稳定机制向问题银行注资，以从机制上斩断银行危机与主权债务危机之间恶性循环扫清了障碍；同时，也为银行业联盟的建立奠定了基础，单一清算机制及单一存款担保计划的落实将是欧盟下一步的任务。事实上，形成统一的银行监管体系是欧洲推动一体化进程的必然选择，也是欧债危机为欧洲一体化进程创造的一个重大机遇，而与此有密切关联的财政一体化议题，如财政联盟也将逐渐提上日程。从更为宏观的视角来看，欧洲单一银行监管机制的建立，也为国际金融监管改革如何解决全球层面的“三元悖论”问题，提供了重要的借鉴。
[1] J. Dermine, “European Banking: Past, Present and Future”, Conference Paper of Second ECB Central Banking Conference: The Transformation of the European Financial System, Frankfurt a. M., 24-25 Oct. 2002, pp. 5-6.
[2] Report of The High-Level Group on Financial Supervision in the EU, Chaired by J. de Larosière, Brussels, 25 Feb. 2009, pp. 31-32.
