刘齐（社会学研究所）
贫民区（葡萄牙语为“Favela”）是巴西贫富差距的真实写照，也给城市治理带来巨大挑战。2025年6月，我随中国社会科学院社会学研究所代表团出访巴西，赴圣保罗和里约热内卢开展学术交流与合作项目。乘车穿梭于城市之中，依山坡而建的密密麻麻的贫民区聚落不断从眼前掠过。尽管行程紧凑，但是当巴西坎皮纳斯州立大学中国研究中心巴方主任汤姆·德怀尔邀请我们实地探访贫民区时，社会学研究者“从实求知”的基因立刻燃动起来。
在德怀尔和学生的陪同下，我们有幸在相对安全的前提下进入位于圣保罗西南部边缘的名为安吉拉花园（Jardim Angela）的贫民区地带，通过与当地居民交谈讨论，逐渐揭开了巴西贫民区的神秘面纱。我们了解到，经历多年的治理探索，过去被称为“死亡三角”的安吉拉花园，如今已变成当地居民心中共同的家园。安吉拉花园的社区治理实践，对于思考全球范围内超大特大城市的社会包容与治理创新，具有重要的参考价值。
贫民区的由来
“这是一辆防弹车，你们摇下车窗看看，多么厚的玻璃！”前往安吉拉花园的路上，本地学生一边开车，一边宽慰我们。安吉拉花园暴力犯罪率居高不下，当地人将其称为“死亡三角”。2022年的统计数据显示，约有170万居民生活在与安吉拉花园类似的贫民区中，贫民区人口约占圣保罗人口总量的15%。
巴西贫民区是该国复杂历史与社会变迁的集中体现，其根源可追溯至葡萄牙殖民时期形成的大庄园制。殖民初期，庄园主占有大量土地，通过债务约束迫使印第安人在庄园中劳作。巴西废除奴隶制后，庄园规模并未随之缩小，反而不断扩张，一部分奴隶出逃，另一部分则沦为贫困的佃农。长期困苦的生存状态最终引发北部地区失地农民起义，政府则通过招募青年政府军的方式予以镇压。战争结束后，退伍士兵返回里约热内卢，等待政府发放军饷。这些士兵在城市周边的山坡上搭建起低矮简陋的房屋，并将其命名为“Favela”。此后，“Favela”一词逐渐被沿用下来，特指巴西的贫民区。
进入20世纪，巴西加速推进城市化进程。一方面，基础设施建设创造了大量体力劳动岗位，大批农村人口开始向城市集中；另一方面，社会阶层分化加剧，在高昂房价和地租的限制下，这些农村移民难以进入正规住房市场，只能在山坡等边缘地带自行搭建住所。随着城市低收入群体和跨国移民不断涌入，贫民区规模持续扩张。1973—1993年间，圣保罗贫民区人口增长了10倍。与此同时，巴西毒品问题日益严峻，贩毒活动的蔓延使贫民区的社会结构和治理环境更加复杂。
从贫民区到社区：社会的力量
长期以来，贫民区治理始终是巴西城市治理的重要议题。为应对贫民区面临的多重社会问题，巴西政府采取过多种治理方式。进入21世纪后，巴西政府逐步放弃了过去以隔离、拆除为主的政策取向，转而探索改善贫民区生活条件的路径，包括推动自建房项目、完善基础设施、扩大公共服务供给以及明确产权关系等。在这些举措的推动下，圣保罗多数贫民区家庭已接入电力和自来水系统，原有的木质住房也被改造为更为稳固的砖石结构。然而，贫民区在社会结构与社区治理层面仍然存在明显的脆弱性。一些地区开始主动联合非政府组织、学校、兴趣社团等社会力量，围绕现实问题开展多样化行动。
为削弱暴力的代际传递、提升社区活力，安吉拉花园发起了多项聚焦儿童教育与青年公共参与的社会倡议。调研发现，这些倡议将儿童与青少年教育、青年发展、人居环境改善和社区凝聚力等多重目标加以整合，逐步形成一套以社会力量为主导的城市贫民区治理方案。在访谈中，安吉拉花园的居民多次提到，如今他们已很少再使用“贫民区”这一称谓，而是用“社区”（neighborhood）来指代世代生活的家园。
一是学校教育的社区拓展。为加强学生与学校之间的联结，当地公立幼儿园与非政府组织“城市学校学习者协会”建立合作关系。双方共同开发舞蹈、戏剧表演等艺术文化活动，吸引家长和社区居民参与，营造儿童友好型文化空间；同时，通过组织儿童步行探索活动，在教师和机构人员的陪同下走访街头市集，帮助孩子建立地方感与社区认知，也在一定程度上支持本地商业发展；此外，还通过农林复合种植计划，引导儿童接触园艺劳动，改善营养状况，重建基于土地与自然的本土文化认同。
二是通过参与式规划改善人居环境。高校研究机构联合非政府组织“活力城市”以及公共和私人赞助方，通过参与式规划对贫民区街巷、步行环境和公共空间进行改造。“活力城市”对巷道条件开展系统调研，内容涵盖坡度、通行宽度、台阶状况及其他安全要素，并在14条不同巷道中开展访谈，收集居民对照明、台阶、扶手、排水等方面的实际需求，从而明确改造重点。调研完成后，项目团队组织社区居民共同讨论解决方案，将本地经验与知识纳入决策过程。同时，通过与艺术家团体合作，开展马赛克制作、城市家具建造和涂鸦设计等活动，为青年群体提供参与规划与设计的实践机会。改造完成后，公共楼梯的使用频率明显提升，居民对公共空间的不安全感显著降低。
三是助力青少年全面发展。为扩大边缘群体接受高等教育的机会，非政府组织“乌班图教育网络”为准备参加大学入学考试的有色人种青少年提供免费辅导课程，帮助其提升进入优质公立大学的可能性。社区工作人员告诉我们，他们自身正是曾经受益于社会组织辅导的本地黑人学生，大学毕业后选择回到社区工作，使支持与关怀得以延续。除补充学校教育外，“乌班图教育网络”还设立文艺沙龙，为青年提供展示诗歌、演讲、摄影、舞蹈等艺术才华的平台。此外，本地青年自发组建鼓社，通过音乐和舞蹈强化青年之间的团结意识与归属感。在一年一度的社区狂欢节上，鼓社成员以鼓乐表达对教育、交通、饮用水和文化等公共服务的诉求。手持鼓槌的黑人女性青年形象，逐渐成为安吉拉花园新生代克服暴力、推动变革、展现边缘群体生存韧性与创造力的象征。
关于巴西贫民区治理的思考
巴西贫民区的形成、演变与治理历程，为全球超大特大城市的社会治理提供了重要参照。安吉拉花园的社区更新实践表明，贫民区转型难以仅依赖自上而下的资源投入或强制性的城市改造，而必须构建融合政府责任、社会力量激活与社区内生动力培育的协同治理体系。
首先，治理理念需从“问题清除”转为“赋权与融合”。巴西的历史教训显示，早期的隔离、清除政策不仅无法根除贫民区，反而加剧了社会对立与空间排斥。21世纪以来，巴西政府的政策转向，包括改善基础设施与公共服务、消除贫民区污名等，为社区稳定与发展奠定了基础。治理的核心在于承认贫民区居民平等的城市权利，以保障基本公共服务为起点，不断打破空间与社会隔离，促进贫民区与城市的系统性整合。
其次，社会力量是弥合公共服务缺口、激发社区活力的关键引擎。在政府能力与资源有限的情况下，巴西的非政府组织、教育机构、艺术团体等社会力量发挥了不可替代的缓冲与催化作用。安吉拉花园的实践说明，教育是阻断贫困与暴力代际传递的核心突破口，参与式规划是提升社区凝聚力和治理效能的有效路径，而青年赋能是推动变革与社区可持续发展的根本动力。
最后，城市治理必须植根于社区地方性知识和文化传统，从文化认同中汲取内生动力。贫民区居民借助鼓乐、狂欢节等文化形式表达诉求、凝聚共识，都表明尊重并激活本土文化与社会网络至关重要。超大特大城市的社区治理不是对外来模式的简单移植，而是植根于对社区既有社会关系、文化传统、地方智慧等资源的识别、赋能与培育。
综上所述，一个有效的社区治理框架应以政府基础保障责任为基石，以社会组织的专业服务与创新为桥梁，最终以激发社区居民（特别是青年）的自主性与创造力为引擎。其目标不仅是物质环境的改善，更是社会关系的修复、个人能力的提升以及共同体意识的再造。安吉拉花园从“死亡三角”到共同家园的社区更新历程说明，只有当居民成为自己社区发展的真正主体时，才有可能实现持久的和平，获得尊严与发展。
