党的十八大以来，围绕建立健全生态产品价值实现机制，我国生态产品产权界定、监测调查、价值核算、经营开发、市场交易等环节的制度保障与技术支撑体系不断完善，地方也涌现了大量特色“两山”转化实践模式。虽如此，由于生态产品价值实现涉及生态修复与环境治理、资源确权、价值度量、市场开发、生态补偿和生态金融支持等多个环节，加之各地资源禀赋、治理能力、技术支撑和考核导向等存在显著差异，生态产品价值实现依然面临供给难、度量难、抵押难、交易难、变现难等难题，亟待破解。
现实难题
生态修复投资市场激励偏弱，生态建设与耕地保护存在不协调问题。生态系统修复和环境综合整治工程市场风险大。生态修复和环境治理工程对资金有较大需求，投资大、周期长、回报率低，短期内难以收回成本，而且缺乏可持续的生态融资渠道、稳定的现金流回报等外部性内部化机制。生态用地建设存在违法违规占用耕地问题，加剧耕地“非粮化”“非农化”趋势，对国家粮食安全造成潜在负面影响。
尚未建立统一的生态价值核算体系，核算结果重评价轻应用。GEP核算方法尚不规范统一，在国内的应用还处于局部地区的探索和试编当中，其核算体系和核算方法市场认可度较低。不同地区在核算指标、核算方法、关键参数、时空尺度等要素上存在主观偏差，GEP核算结果缺乏可比性。自环境治理目标被纳入干部政绩考核范围以来， GEP考核制度探索也在不同地区深入开展。然而，在“三重压力”下，地方经济发展与财政压力有所加大，影响了GDP和GEP双考核制度开展的深入推进。
生态产品价值核算市场认可度不高，生态金融政策支持不足。生态产品价值核算缺乏市场认可度，金融机构授信激励不足。生态资源产权界定不清晰、价值核算方法不统一导致生态产品价值“度量难”，很大程度上削弱了GEP核算结果的市场认可度，通过GEP“抵押”获得直接贷款的难度依然较大。通过构建科学的生态信用评分体系、开展生态信用积分评价、融合应用场景引导生态金融支持，是破除生态产品“抵押难”的重要探索。然而，目前存在全国层面信用体系不健全、生态信用评价体系不完善、生态信用应用场景较少等问题。
缺乏多层次的生态产品交易平台，市场化交易机制有待完善。生态产品交易平台具有显著的地方性、区域性特征，生态产品交易种类较少、覆盖面低，难以突破地理局限实现更大范围生态产品的供需精准对接。生态资源具有典型的系统性和整体性特征，带来突出的产权边界的模糊性以及所有者缺位、产权界定不明晰等问题，导致生态产品市场主体发育不足，受益主体也难以标识，弱化了其市场参与的积极性。地区性的生态资源权益交易平台或者专门性的生态产品交易平台还面临着数字技术赋能不足、交易效率不高、交易系统不稳定等问题，平台建设在实现生态产品的供需精准对接方面还有待完善。
生态产品价值变现渠道不畅通，变现机制存在诸多堵点淤点。生态经营性产品变现渠道存在堵点，供需匹配不畅。生态经营性产品变现面临基础设施配套建设不足、人才支撑乏力、产品同质化、特色消费场景少等问题，生态标识、碳标识、绿色标识应用不足。生态保护补偿主要依赖于纵向财政转移支付，区域之间、流域上下游之间横向补偿偏少，资金渠道来源较为单一。生态环境修复资金的管理和使用不透明、事权划分不合理、资金使用存在安全隐患等。生态资源权益交易变现渠道有待拓展，碳汇交易尚处于探索阶段。生态资源领域的生态林权、碳汇、绿化率指标等生态资源权益交易体系尚不成熟、实施路径不完善，还处于探索阶段。
对策建议
健全生态工程利益补偿长效机制，统筹推进“两山”转化与耕地保护。完善政府引导、市场主导的生态工程利益补偿长效机制。加强政策引导，鼓励企业参与生态环境保护和修复，并给予适当的生态补偿，提高企业参与生态环境修复的积极性和主动性。健全重大生态修复工程投融资模式和利益补偿机制，缓解工程投资周期长、回报低、风险高等问题。统筹生态文明建设和耕地保护，科学认识耕地生态系统调节功能。加强生态用地监管，开展全国生态用地占用耕地问题普查调查，严格生态用地、耕地与建设用地的用途变更审批手续。
推动GEP核算体系标准化统一化，推进GDP与GEP双考核落地见效。尽快解决GEP核算技术标准的统一问题，加强多方协调，加快建立全国统一、市场认可的GEP核算框架体系。统筹推进生态环境保护和高质量发展，保持战略定力，摒弃“唯GDP”论英雄的考核老路，深入推动GDP和GEP双考核实施。在已有探索基础上，由点及面扩大考核范围。加强考核结果应用，实现考核结果与财政资源分配、政治晋升、绩效评优等政策有效衔接。
加强生态金融制度创新与政策支持，积极破解生态产品抵押难题。加大对生态产品经营项目的财税和长期信贷支持力度，完善生态保护补偿转移支付制度，逐步扩大补偿范围，提高补偿标准。引导金融机构加大对生态产品价值实现领域的支持力度，发挥财政与金融协同作用。加快建立生态信用评价指标体系、科学开展生态信用积分评价，引导金融机构开展生态信用积分抵押贷款业务，满足生态产品生产与交易主体融资需求。以生态资源权益核算价值和生态产业经营潜在现金流回报为基础资产，创新“生态资产权益+项目”担保贷款、水权和林权等使用权抵押、公益林补偿收益权质押贷款、林业碳汇质押贷款等模式。支持选择优质项目开展生态环境导向的开发（EOD）模式项目申报。拓展生态产品资产证券化路径，支持优质生态项目发行绿色债券和资产支持证券。支持品牌附加值高、盈利能力稳定、产业带动能力强的生态项目发行绿色债券和资产支持证券，完善证券发行、承销和交易机制，为生态产品经营项目市场化运作提供产权认证、交易以及投融资服务。
搭建多层次生态产品交易平台，着力打通生态产品交易堵点淤点。依托北京城市副中心加快打造国家级绿色交易所，建立全国统一的国家核证自愿减排量注册登记和交易系统。鼓励各地创新搭建生态产品交易平台，积极重组、整合地方交易所成立区域性生态产品交易中心。完善“分散输入、整体输出”模式下的生态资源权益收储平台。借鉴福建南平“森林生态银行”成功运作经验，通过对农村存量资产、生态资源、人文资源进行确权、登记、收储，开展存量资源权益的集中流转经营，促进生态资源权益市场化交易和可持续运营等。降低交易成本、提高交易效率，促进生态产品供需精准对接。加强欠发达地区的交通基础设施建设，提高生态产品物流效率。建立政府、企业和社会生态产品推广协同合作机制，召开大型生态产品博览会、推介会，利用现代信息技术开展云招商、电商直播和电商平台推介等。
拓展生态产品价值多层次变现渠道，健全生态富民利益联结机制。一是完善生态保护补偿和生态损害赔偿制度，提升生态产品变现能力。优化重点生态功能区转移支付资金分配机制，探索完善跨区域、跨流域横向生态保护补偿机制。创新市场化交易手段，优化政府购买生态服务机制。严格规范生态环境损害赔偿资金监督、管理和使用办法，提高资金利用效率。二是完善生态权益融资变现途径，创新生态金融产品。在科学核算GEP的基础上，鼓励金融机构开展碳排放权、碳汇收益权、公益林补偿收益权等生态资产权益抵质押融资业务，实现生态价值产品融资贷款落地见效。三是健全生态资源权益交易变现途径，实现直接交易与间接产业开发“双管齐下”。在直接变现渠道方面，推动林权、水权、林草碳汇、海洋碳汇、森林覆盖率等生态权益直接交易变现。在间接变现渠道方面，通过“两山”银行、生态银行、湿地银行、碳汇银行等平台集中收储资源，开展后续产业开发或者间接交易。四是创新生态产品市场经营模式，推动生态产品市场交易变现。开发特色产业、特色场景，包括生态农业、生态林业、绿色低碳产业、生态文旅业及配套场景等，拓展农业产业链，促进“农商文旅体”和一二三产业融合发展。塑造区域公共品牌，增强生态产品品牌溢价和影响力。五是创新生态产业开发利益联结机制，推动生态富民。创新形式多样的股份合作模式，以特定区域为基本单元，优先考虑域内经济组织成员，对地区基础设施及生态资源进行资源摸底、折股量化，形成基于股份合作、折股分红的“社会资本、集体经济组织、农户”一体化发展模式，发展集体生态经济和生态产业，建立长效利益联结机制，促进共同富裕。
（作者单位：数量经济与技术经济研究所）
