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绿色新政助力欧盟绿色转型
2021-09-01 来源:《中国社会科学报》2021年8月31日第2241期 作者:朱兰
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  绿色新政是欧盟应对经济衰退和气候变化危机的发展战略,归纳其政策重点和实施路径,对制定碳达峰碳中和方案、推动经济社会绿色转型具有借鉴意义。

  “绿色新政”最早源于2008年7月由“绿色新政小组”(GNDG)发布的一份英文报告,该报告主张从加强环境保护的视角应对全球金融危机。同年12月,为刺激经济复苏和应对气候变化,时任联合国秘书长潘基文在联合国气候变化大会上倡导各国实施绿色新政,转变经济发展方式。而欧盟提出和实施绿色新政主要分为两个阶段:第一阶段是2008年全球金融危机爆发之后,各国为应对金融危机和气候变化提出绿色刺激政策,并由此出台了一系列法律法规;第二阶段是2019年12月欧盟委员会发布《欧洲绿色新政》(European Green Deal),加上2020年以来新冠肺炎疫情全球大流行,各国为刺激经济复苏和应对气候变化提出新一轮经济刺激计划。

  与前一阶段相较,第二阶段的绿色新政除强调国家力量、技术和制度支持、全球气候治理和气候外交外,还在原有目标基础上提高了温室气体减排目标,要求到2030年温室气体排放较1990年减少55%,并计划在2050年实现碳中和,同时展现出一些新的特征。一是在新一代信息技术和产业变革下,强调绿色经济和数字经济协同推进。新冠肺炎疫情发生后,各国纷纷出台经济刺激计划,数字经济和绿色经济成为两大支柱。《欧洲绿色新政》明确提出,充分挖掘数字转型的潜力,使人工智能、5G、云计划和边缘计算及物联网等数字技术,在欧盟的工业脱碳、绿色金融、技术研发、碳交易系统等应对气候变化和环境保护的政策中发挥重要作用。数字经济将通过获取生态环境信息,及时预测环境污染事件和生态系统变化等,助力生态环境保护,也可以通过提高能源使用效率、促进新能源开发和使用等,降低原材料消耗和减少碳排放,从而推动经济社会发展的全面绿色转型。

  二是分领域制定碳减排路线图,明确资金渠道和保障措施。《欧洲绿色新政》将绿色主线贯穿于交通、建筑、农业、工业、基础设施、能源、环境污染防治、生物多样性等领域,从时间到空间制定了不同领域减排路线图,综合使用立法、政策、金融、碳市场等多种方式,对欧盟绿色转型进行了全面部署。鉴于绿色转型需要大量资金支持,欧盟在绿色新政的基础上,进一步发布了“可持续欧洲投资计划”,明确了实施绿色专项投资、气候变化项目预算、欧洲投资银行转型为气候银行等部门的资金来源,并鼓励私人投资流向绿色产业。同时,为了保障各国经济社会转型,《欧洲绿色新政》还从研发创新、人才培养、国际合作和公众参与四个方面提出具体措施。例如,把“地平线欧洲”项目35%以上的预算用于研究应对气候变化,积极开展绿色转型教育培训,加强与其他经济体的气候合作等。

  三是绿色技术更加宽泛,市场化机制更为突出。早期绿色新政下的绿色技术,仅限于可再生能源和传统能源的改进。而当前的绿色新政和绿色刺激政策,将绿色技术扩大至所有应对气候变化的技术,包括核能、碳捕获与存储、废弃物管理、无毒化材料等,技术类型更为广泛。另外,早期的绿色新政市场化机制主要为碳定价和交易,如今碳定价和交易的范围不仅扩大至新行业,“自然资源”(生态系统服务)也要求予以定价,气候税金由此成为新政的一个焦点。根据新政要求,欧盟将取消对化石能源的补贴,提高现行能源税最低税率,取消对空运、海运部门的税收豁免,以此推动能源税改革重启。

  但是,由于不同经济体的能源结构、产业结构等存在较大差异,绿色新政在欧盟内部也引起了争议。波兰、匈牙利和捷克等化石能源依赖度较高的中东欧经济体明确抵制该政策,认为能源转型成本过高,呼吁欧盟在制定政策时考虑经济体之间的差异。另外,核能是否属于清洁能源也是争议之一。由于核废料的无害化处理问题暂未完全解决,德国等国不支持将核能纳入清洁能源。绿色新政在经济绿色转型公平公正方面的措施比较模糊,那些严重依赖化石能源的成员国在转型中的就业和社会问题,也是国际社会关注的一个焦点。

  总体来看,碳达峰、碳中和是一项复杂、长期、系统性和全局性的工作,需要科学部署目标任务、加强顶层设计,避免“运动式减排”。欧盟绿色新政能够较好地处理发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系,具有重要的借鉴意义。

  第一,发挥国家整体力量,构建现代环境治理体系。环境问题在经济学理论中是典型的外部性问题,存在“公地悲剧”“搭便车”、交易成本高等现象。其中环境污染具有负外部性,绿色技术创新则具有技术和环境的“双外部性”。环境问题的属性决定了不能单纯依靠市场力量来解决环境问题,需要国家力量的介入。尤其是在发展绿色经济成为国家发展战略新举措、各国抢占绿色技术创新高地的情况下,绿色技术研发和绿色经济发展就必须重视国家整体力量,发挥举国体制优势,联合社会各界共同参与,推动绿色技术自立自强。同时,通过构建现代环境治理体系,明确政府、企业、社会组织、公众等行为主体的责任和行动依据,从全局观、系统观布局经济社会的全面绿色转型。

  第二,遵循比较优势战略,明确绿色新政重点方向。绿色低碳经济涉及电力、交通、建筑、冶金、化工、石化等部门,以及在可再生能源、资源清洁高效利用、二氧化碳捕获与储存等领域开发的有效控制温室气体排放的新技术。英国政府专门拨出预算扶持关键企业应对气候变化,这些关键企业来自英国有竞争力和比较优势的行业及地区,包括海上风力发电、水力发电、碳捕获及储存,以确保英国在碳捕获、清洁煤等新技术领域处于领先地位。美国力图利用先进技术优势,向全球推广其绿色技术、标准及产品,以占据全球绿色经济的制高点。此外,法国的核能、德国的太阳能、巴西的生物能等都是本国绿色经济的优势所在,也是这些国家绿色新政的重点发展方向。

  第三,技术和制度创新双轮驱动,保障经济社会的全面绿色转型。西方国家在碳捕获、清洁能源、工业智造、机器人、新能源汽车等绿色技术领域保持领先优势。考虑到创新技术路线可分为技术引进和原始创新,研发中的研究又可分为基础研究和应用研究。根据比较优势和前沿技术距离,将产业划分为追赶型产业、领先型产业、转阵型产业、弯道超车型产业和战略型产业,可依据不同产业类型确定绿色技术创新路线和创新资源配置。另外,欧盟绿色新政充分展示了立法引领、政策支持、顶层设计的重要性。因此,应充分利用战略规划、立法、行动计划、政策等向市场传递信号,并明确政策制定、修订或者实施时间,以形成良好的政策导向和倒逼机制。

  (本文系国家社科基金青年项目“面向高质量发展的人工智能与制造业良性互动研究”(19CJL034)阶段性成果) 

  (作者单位:中国社会科学院数量经济与技术经济研究所) 

责任编辑:陈静