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探索深化经济区与行政区适度分离改革
2022-09-02 来源:《社科院专刊》2022年9月2日总第615期 作者:郭晓琼 余川江 卢晓莉
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  2020年10月16日,中共中央政治局召开会议,审议通过《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。“探索经济区与行政区适度分离”是《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》部署的引领性、支撑性重大改革任务,是中共中央、国务院赋予成渝地区的一项重大改革任务,亦是建设全国统一大市场尺度下“优先开展区域市场一体化建设工作”的重要探索,为化解我国“区域协作需求与行政条块分割之间的矛盾”提供样板。

  深化经济区与行政区适度分离,既涉及不同区域之间的市场关系,也包括商品服务要素等诸多市场的互联互通。目前,成渝地区经济区与行政区适度分离主要面临着以下难题。

  一是高效规范的产业体系尚未建立,产业链“断链”和产业集群效应不强问题并存。从成渝地区内部来看,虽然重庆是四川的第一大贸易伙伴,但是四川却只是重庆的第四大贸易伙伴,成渝地区内部贸易占比远低于长三角地区。两地出口产品相似度高达95%,在国内相邻省份间出口同质化最高。成渝地区围绕电子信息、汽车制造等主导产业展开竞争,弱化了地区产业链和产业集群功能。二是公平竞争的市场规则有待搭建,两地市场彼此割裂严重。即便地理相近、人文相亲,区域市场壁垒仍较明显。四川与重庆主要港口的定位、外运线路高度重合。三是充分开放要素流通渠道需要完善,跨省交通“断头路”问题突出。成渝地区相邻23条省道中,有12条等级不匹配;毗邻地区高速公路仍存在“一条路两种费”“省市界间两种限速”等情形。四是经济区与行政区适度分离遭受跨省行政条块分割,政务跨省衔接流程繁冗,政策标准差异分化,不适应市场主体一体化发展的要求。

  “优先推进区域协作”是建设经济区与行政区适度分离的重要内容,而行政区分割分级管理正是区域市场一体化进程受阻的关键症结。优先推进区域协作,须着力破除阻碍生产要素自由流动的跨省行政区壁垒,把握好行政区与经济区既冲突又相互关联的“适度”关系。

  首先,优先推动“经济区和行政区适度分离改革示范区”整合升级。联动整合高竹新区、万达开川渝统筹发展示范区、遂潼一体化发展先行区等跨省毗邻的经济区,整体连片升级为统一的示范区。着眼破除要素跨省流动的区域壁垒,着力以行政重组改革引领经济区一体化融合,打造跨省域经济区和行政区适度分离改革的试验示范空间,尝试探索规划管理、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务政策等领域的跨省合作创新。

  其次,优先探索分阶段、分领域、分区域争取相关部委授权试点,在川渝毗邻地区先行先试。在改革自主权中争取整体授权,推动示范区内两省市下放权限范围、标准、事项的同步化,并逐项研判、分类对接,促成两地产业政策体系逐步趋同。

  再次,优先推进地方行政权限“适度”分工与合并,完善区际协作机制。跨省域经济区建设已进入关键阶段,基于已有的一系列合作协议,推进更深层次的地方行政权限整合。两地政府共同组建跨省毗邻地区协同发展领导小组,统管经济发展权限,分设交通互联共建、产业协同发展、要素配套协调的议事仲裁、联席会议、工作推进联合小组机构。毗邻市区县让渡经济管理权限,保留税收分成权和社会管理职权,专注于公共服务一体化建设,灵活采取“一区多园”“飞地建园”“联合招商”等多种产业跨区合作模式,围绕汽车、电子信息、生物医药等跨省毗邻地区特色产业集群发展,依托毗邻地区共建,协同调配招商项目、土地指标、财政金融、人才吸引等资源要素跨省流动和优化布局。

  最后,优先推动地方利益协调机制。探索经济区和行政区适度分离地方政府合作模式,协商确定合理的财税分享比例、统计分算办法和考核机制。推动毗邻市区县公共服务一体化,由毗邻地区组建公共服务建设联盟,承接成渝地区优质公共服务资源外溢,制定毗邻地区公共服务的统一标准,使得试验区内不同行政区民众享有同水平的高质量公共服务。深耕市场一体化机制,共同成立跨省域产业功能平台与投融资基金,组建跨省域毗邻地区的行业协会和行业标准联盟,支持民营企业集团的跨省域并购重组。

  (作者单位:中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所;成都市社会科学院成都研究院;成都市社会科学院)

责任编辑:陈静