◇崔红志（农村发展研究所）

　　2021年，中央财政共安排彩票公益金20亿元支持欠发达革命老区乡村振兴，共补助支持40个欠发达革命老区乡村振兴示范区建设，目标是通过示范功能，推动和带动县域内乡村全面振兴，促进农民农村共同富裕。山东省沂源县地处沂蒙山革命老区，获得5000万元补助支持资金，用于建设“沂河源乡村振兴示范区”（以下简称“沂河源示范区”）。实地调查发现，沂河源示范区建设成效明显，其片区一体化的建设内容和建设方式、灵活的建设承接主体、建管用并重的运营和管护机制等实践探索具有政策含义，有必要从国家政策层面进一步规范和完善相关政策，推动这些探索在更大范围内更加顺畅地得到推广。

　　建设经验

　　确立建设项目要坚持目标导向和问题导向相结合。乡村振兴战略是一项系统性、长期性的重大战略，涉及范围广、内容多，这就要求科学合理地选择建设项目。沂河源示范区围绕乡村产业发展、乡村建设和乡村治理三项重点任务，立足于解决鲁村镇和沂源县乡村振兴中的难点问题，确定了四个方面的建设内容。一是建设智慧果园，通过采用物联网、智能水肥一体化和滴灌等数字农业技术，降低果业生产对化肥、农药等化学投入品的依赖程度，为鲁村镇和沂源县果业的绿色化转型发展提供示范。二是以村为单位，建设民生综合体，向农村老年人提供以就餐为主，涵盖就医、洗浴、文娱、商超等在内的综合性生活服务，为解决农村老年人的养老服务问题提供示范。三是开展农村人居环境整治提升行动，为形成多元化投入，建管用并重以及与公共基础设施改善、乡村产业发展、乡风文明进步等互促互进的农村人居环境长效治理机制提供示范。四是建设乡村治理数字化平台，提高公共服务的便捷性，提高乡村党务、村务、财务“三公开”的时效性和精准性，并通过积分制管理引导农民行为，为提高乡村治理效能提供示范。

　　以党建为引领，推行片区一体化建设方式。我国乡村产业发展和乡村建设大多以行政村为单元开展，这就会出现资金配置不合理问题。沂河源示范区在建设过程中，以区域一体化视角，推行一体化建设方式。在不改变项目覆盖的10个行政村区划和自治主体的前提下，整合各村的土地、资金、人才、信息、基础设施等要素，实现一体化建设、一体化发展。这种模式促进了各村之间的合作、融合和共同富裕，也有助于提高公共资源的使用效率。

　　设立沂河源示范区“党建共同体”，推进片区一体化发展。共同体下设1个村党总支、5个村党支部、1个企业党支部，各村的基层党组织、企业党组织和农村社会组织等组织资源被纳入一个统一体系。同时，引入派出所、司法所、自然资源所、综治中心等职能部门进驻，以提高为示范区建设服务的便利性。

　　依据建设项目的类型，采用差异化的建设主体。对于投资规模较大、施工技术要求较高的工程项目，按照招标法要求，面向社会公开招投标，选择信誉好、技术力量雄厚的施工单位参与工程项目实施。对于一些投资规模小、技术门槛低、前期工作简单、务工技能要求不高的小微型建设项目，则采用议标的形式，由村集体自行组织实施。实地调研发现，这种建设方式加快了施工进度，节约了建设成本，并为农民提供了就业和增收机会。

　　构建乡村公益性建设项目长效运营和管护机制。沂河源示范区探索建立以确定资产权益为基础、以多元化运营和管护主体为原则、以县财政投入为主体、以村集体和农民投入为补充的公益性建设项目长效运营和管护机制。以民生综合体中长者食堂的运营和管护为例，在建成的9个长者食堂中，4个由国有企业负责运营和管护，3个由民营资本负责运营和管护，2个由村集体负责运营和管护。沂源县财政对长者食堂经营主体予以补贴，村集体以多种方式对民生综合体的运营和管护给予支持和补贴。

　　带动和撬动社会资本投入。沂河源示范区改善投资环境，创新投资政策，推动形成乡村振兴多元化投入格局。据统计，5000万元中央专项彩票公益金带动和撬动了各类社会资本投入约2.6亿元。各项目所在村以公益性用地用房（旧学校、办公室、幸福院等）、闲置宅基地或自有资金等投入民生综合体、人居环境综合提升等建设项目。

　　政策性启示和建议

　　沂河源示范区的创新性实践探索具有普遍性意义。但是，这种探索仍然是初步的，也面临着一些需要解决的问题。全面推进乡村振兴，可在吸取沂河源示范区建设经验、分析其出现的问题基础上，进一步完善相关政策和制度。

　　完善片区一体化发展政策。根据沂河源示范区建设和其他地方的实践探索，推行片区化发展模式，应重视建立和完善片区化发展模式的投入激励政策。在统筹片区发展规划、尊重群众意愿的基础上，整合以村为单位的政府项目资金，由片区统筹使用。推进片区内不同村庄之间各类组织深度融合，在各村党组织融合的基础上，推动建立联村团总支、妇女联合会、老年协会等联村群团组织，支持联村群团组织优先承接政府转移职能和服务项目。优化区域化党建平台和综合服务设施布局。鼓励多村共建养老服务、文化娱乐、污水处理等公共服务设施，提升这些设施的利用率；集中资源，建立联村便民办事机构，提升公共服务效能。

　　构建乡村振兴多元化资金投入保障机制。多数乡村发展和建设项目应形成多元化投入格局，以政府财政资金带动和撬动其他类型资金投入。从沂河源示范区建设的经验看，提升财政投入的带动和撬动效应，需要一些基础性条件。

　　一是建设项目应符合农民的需求。应深入学习运用“千村示范、万村整治”工程经验，以增加农民群众切身利益为出发点，着力提升乡村建设项目与农民需求的匹配度。不同地区和不同类型农民的需求有很大差异，这就要求坚持满足最大公约数的原则，尽量满足多数人的要求。

　　二是避免政府大包大揽。对于那些具备市场化条件的乡村发展和建设项目，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过中央和地方财政资金的带动和撬动，吸引社会资本参与项目建设。

　　三是稳定社会资本的预期。应提高政策公信力，保持政策的稳定性和连续性，保持不同部门政策取向的一致性和协同性。应减少和规范对社会资本的各种监管政策，切实搞好“放管服”。

　　支持和鼓励村集体和农民组织承接乡村建设项目。在不违背招标法的前提下，应不断完善相关政策，促进村委会或村集体经济组织通过议标的形式，承担乡村振兴建设项目。

　　完善乡村公益性建设项目的运营和管护政策。应鼓励村集体和民营机构参与农村公益设施的运营和管护，推动形成多元化运营和管护主体。根据运营与管护的成本和收益情况，由政府或村集体经济组织向运营和管护主体提供相应补贴。依据项目的公共产品和社会公益属性的强弱，确定政府补贴的期限和力度。县乡政府应把乡村公益性建设项目的运营和管护费用纳入财政预算。上级政府和部门应评估地方政府财政承受能力，对那些财政能力薄弱的地方给予相应的资金支持。支持和鼓励在乡村公益性项目的建设资金中安排一定比例资金，用作后期的运营和管护费用。